Sénégal – FMI : pour sortir de l’impasse budgétaire, il faut préférer le sens de l’État à la stratégie politique

Le 31 octobre, de jeunes athlètes du monde entier défileront dans le stade Abdoulaye Wade, près de Dakar, pour ouvrir les Jeux olympiques de la jeunesse, le premier événement olympique jamais organisé en Afrique.

Le Sénégal espérait les accueillir en pays en voie de redressement. Au lieu de cela, le 19 octobre, le président de l’Assemblée nationale, Ousmane Sonko, a menacé de faire voter les députés de son parti contre le budget rectificatif 2026 du gouvernement et contre le projet de budget 2027, à moins que l’exécutif ne change de cap. Un vote favorable, a-t-il prévenu, ferait d’eux des « complices » des difficultés à venir. Les syndicats avaient déjà appelé à une marche à Dakar et à une grève générale de soixante-douze  heures. Le lendemain, les obligations en dollars du Sénégal à échéance 2033 et 2048 sont tombées sous la barre des 51 cents pour un dollar.

Vu de loin, cela ressemble à un duel entre deux anciens alliés : le président Bassirou Diomaye Faye, qui a limogé Sonko de son poste de Premier ministre en mai, et Sonko, dont le parti, Pastef, détient 130 des 165 sièges de l’Assemblée. Ce duel est l’aspect le moins important de l’affaire. Le Sénégal est dans une situation d’urgence économique, et la porte de sortie passe désormais par un vote à l’Assemblée.

Le risque du rejet du budget

Les chiffres laissent peu de place à la mise en scène. Le gouvernement précédent avait déclaré pour 2023 un déficit de 4,9 % du PIB, révisé par la suite à 12,3 %. Plus de 11 milliards de dollars d’emprunts avaient été dissimulés hors bilan, et la dette publique a atteint environ 132 % du PIB fin 2024. Les seuls intérêts coûteront 1 285 milliards de francs CFA cette année, soit environ le quart des recettes fiscales, et le Premier ministre affirme que l’État doit, en outre, régler quelque 3,5 milliards de dollars d’arriérés de paiement.

Le 1er septembre, les services du Fonds monétaire international (FMI) se sont entendus avec Dakar sur un programme de trois ans de 2,2 milliards de dollars, et le Sénégal a demandé à traiter sa dette extérieure dans le cadre commun du G20. Rien de tout cela n’est acquis. Le conseil d’administration du Fonds n’a fixé aucune date et n’examinera pas le programme tant que les créanciers officiels du Sénégal, la BAD et la BOAD, n’auront pas fourni des assurances de financement. Le budget rectificatif soumis à l’Assemblée reprend les engagements pris par le Sénégal envers le Fonds : le rejeter reviendrait donc, en pratique, à rejeter le programme.

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Le Sénégal a déjà accompli beaucoup. Le déficit est passé de 13,4 % du PIB en 2024 à 6,4 % en 2025, principalement grâce à la maîtrise des dépenses, sous un gouvernement dirigé par Sonko lui-même. C’est aussi l’exécutif qu’il a formé avec Faye qui a dit la vérité aux Sénégalais sur la dette cachée, et cette franchise, faute de plan immédiat pour l’accompagner, a précipité la crise de la dette. Le Sénégal a gagné le droit d’être entendu par ses créanciers. Un budget rejeté dilapiderait ce capital.

Le précédent Wade

Les inquiétudes de Pastef ne sont pas futiles. Ses députés veulent voir ce que le Sénégal a promis au Fonds. Ils craignent que les coupes dans les subventions à l’énergie, l’éducation et l’investissement public ne retombent sur des familles déjà éprouvées. Ce sont les bonnes questions à poser pour un Parlement. Ce qui compte, c’est de savoir s’il y répond en négociant ou en bloquant.

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Le Sénégal a déjà connu ce choix. En avril 1991, alors que l’économie était usée par une décennie d’ajustement structurel, Abdoulaye Wade, le plus farouche opposant du président Abdou Diouf, est entré au gouvernement de ce dernier comme ministre d’État. Il l’a quitté en 1992 pour se présenter à la présidentielle, puis a été emprisonné après les émeutes de février 1994. En décembre de la même année, sorti de prison et alors que le pays peinait encore à se remettre de la division par deux, du jour au lendemain, de la valeur du franc CFA, Wade a déclaré que nul n’avait le droit de laisser le navire chavirer. Il est retourné au gouvernement en mars 1995 et y est resté jusqu’en 1998. La croissance est revenue, atteignant environ 5 % par an en moyenne pour le reste de la décennie. Les électeurs n’ont pas sanctionné Wade pour avoir franchi la ligne. En 2000, ils l’ont élu président.

Lorsque le Covid-19 a atteint le Sénégal en mars 2020, le président Macky Sall a invité ses opposants au palais. Ousmane Sonko, alors le critique le plus intransigeant du gouvernement, a été parmi les premiers à répondre à l’appel, aux côtés d’Idrissa Seck et de Khalifa Sall. Il est venu avec des questions et a dit que le président avait répondu à chacune d’entre elles. Leur rivalité a vite repris, mais pendant quelques semaines, le pays est passé avant tout.

D’autres exemples africains

D’autres pays africains ont fait de même, souvent dans des conditions bien pires. En 1989, l’État béninois était en faillite et les fonctionnaires restaient des mois sans salaire. Mathieu Kérékou, au pouvoir depuis 1972, a convoqué en février 1990 une conférence nationale de 521 délégués et en a accepté les décisions. Nicéphore Soglo, économiste de la Banque mondiale, est devenu Premier ministre, et les Béninois ont approuvé une nouvelle Constitution par référendum en décembre de la même année. Lorsque Kérékou a perdu l’élection de 1991, il a cédé le pouvoir. Cinq ans plus tard, les électeurs l’ont ramené aux affaires.

Le roi du Maroc Hassan II a profité de l’ouverture du Parlement en octobre 1995 pour avertir que le royaume allait vers une « crise cardiaque ». En 1998, il a demandé à Abderrahmane Youssoufi, socialiste de l’opposition qui avait passé 15 ans en exil, de diriger le gouvernement. Youssoufi expliquera plus tard qu’il avait répondu à l’appel du roi pour sauver le pays. Au Zimbabwe, après les élections violentes de 2008, l’opposition de Morgan Tsvangirai est entrée dans un gouvernement d’union avec Robert Mugabe. Tendai Biti, de l’opposition, a pris le ministère des Finances, a refusé de ressusciter le dollar zimbabwéen, devenu sans valeur, et n’a dépensé que l’argent réellement collecté par l’État. En un an, l’hyperinflation avait pris fin et l’économie renouait avec la croissance pour la première fois depuis plus d’une décennie.

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Parfois, c’est la société qui impose l’union nationale. En Tunisie, en 2013, alors que la transition démocratique frôlait l’effondrement, la principale centrale syndicale et la fédération patronale, habituellement adversaires, se sont jointes à l’ordre des avocats et à la ligue des droits de l’homme pour faire aboutir les pourparlers. Ennahda, le premier parti de l’assemblée, a remis le pouvoir à un gouvernement de technocrates en janvier 2014, et les quatre médiateurs ont ensuite reçu le prix Nobel de la paix. En Afrique du Sud, les partenaires de la coalition se sont déchirés pendant quatre mois autour du budget 2025. Le ministre des Finances a dû préparer trois versions, et l’Alliance démocratique (DA) a voté contre le cadre budgétaire avant de saisir la justice. Une fois abandonnée la hausse de TVA prévue, la DA a soutenu le budget et la coalition a tenu.

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Le Nigeria offre la leçon la plus proche de celle du Sénégal. En mars 2005, sa Chambre des représentants a adopté une résolution non contraignante visant à cesser le paiement de la dette extérieure du pays. Le Sénat a maintenu les paiements pendant que le gouvernement négociait, et des militants ont par la suite attribué à la menace de la Chambre un rôle dans le rapprochement des créanciers. En octobre de la même année, le Club de Paris a effacé environ 18 milliards de dollars, soit près de 60 % de ce que le Nigeria lui devait. La colère du législatif a été utile parce qu’elle visait les créanciers, et non le gouvernement qui négociait avec eux.

La bonne politique n’est pas forcément le sens de l’État

Bloquer le budget a un attrait évident pour Pastef. Cela permettrait au parti de se ranger aux côtés des syndicats et de faire porter au président toutes les difficultés de l’année à venir. Je comprends la tentation. J’avais cinq ans quand le franc CFA a été dévalué de moitié en janvier 1994, et ma génération a grandi dans l’austérité qui a suivi. Le président de l’Assemblée soutient qu’un rejet ne créerait aucun vide juridique, puisque le budget de cette année continuerait de s’appliquer et que les dépenses de l’an prochain pourraient être reconduites. Même s’il a raison sur le plan juridique, un budget simplement reconduit n’est pas un programme. Il n’amènera pas le Sénégal devant le conseil d’administration du Fonds, ne débloquera pas les financements multilatéraux qui en dépendent, et il ébranlera le marché régional devenu la principale source de financement de l’État. Une paralysie serait une bonne stratégie politique. Ce ne serait pas faire preuve de sens de l’État.

Le même critère s’applique au président. À partir du 2 décembre, la Constitution lui permet de dissoudre l’Assemblée, et des élections anticipées en pleine négociation sur la dette pourraient elles aussi passer pour un fin mouvement politique. Mais ce ne serait pas non plus faire preuve de sens de l’État. Sonko lui-même l’a dit mieux que personne dans ses premières déclarations publiques après son limogeage. Si le Sénégal glisse vers une crise de dissolution et de censure, avait-il averti, « personne ne viendra investir au Sénégal ».

La société sénégalaise envoie le même message. À Touba, en juillet, Cheikh Bass Abdou Khadre, porte-parole du khalife des mourides, a déclaré au président de l’Assemblée que lorsque l’Assemblée et le gouvernement se défient du regard, les dégâts peuvent être considérables. À Tivaouane, le khalife de la Tijaniyya a évoqué une grave crise d’autorité. Le patronat a salué l’offre de dialogue du Premier ministre, et les syndicats d’enseignants en grève cette semaine demandent à l’État de respecter un accord signé en avril.

Vérité, équité et protection

Comme de nombreux citoyens attachés au Sénégal, j’ai passé une grande partie de cette année à travailler sur la dette du pays, et un accord est à portée de main. Il repose sur un échange simple : l’exécutif conserve l’enveloppe convenue avec le Fonds, et l’Assemblée façonne ce qu’elle contient. Trois principes devraient ancrer ce pacte : la vérité, l’équité et la protection.

La vérité d’abord. Le gouvernement devrait transmettre à l’Assemblée le mémorandum complet convenu avec le FMI, ainsi que les audits de la dette réalisés par Mazars et le détail des total return swaps. Les budgets doivent aussi cesser d’intégrer des recettes que l’État ne percevra pas : cette année, les prévisions de recettes fiscales ont dû être réduites de 453 milliards de francs CFA. Le contrôle devrait ensuite être permanent, par l’intermédiaire d’un conseil budgétaire indépendant rendant compte à l’Assemblée, afin que la dette ne puisse plus être dissimulée.

L’équité ensuite. Le Sénégal est le premier pays à tenter le cadre commun « renforcé » du G20, et la directrice générale du FMI y voit « le cas test ». Le traitement doit aller assez loin pour fonctionner du premier coup. Les créanciers commerciaux ont été rémunérés pour le risque de prêter au Sénégal. Ce risque s’est concrétisé, et ils doivent en supporter leur part. Les revenus du pétrole et du gaz doivent rester en dehors de toute garantie ou de tout instrument de recouvrement de valeur, et la dette en francs CFA détenue par les banques et les épargnants de la région doit rester hors du traitement, comme le gouvernement en a l’intention. Ici, l’Assemblée détient un réel pouvoir. Une résolution transpartisane fixant ces lignes rouges renforcerait les négociateurs sénégalais, comme les législateurs nigérians ont jadis renforcé les leurs.

Puis la protection. Un socle social devrait être inscrit dans la loi de finances, avec des chiffres que chacun peut vérifier. Le président de l’Assemblée souhaite que les bourses de sécurité familiale soient relevées, et il a raison. L’argent peut provenir d’un redéploiement des subventions aux carburants, qui profitent surtout aux ménages consommant le plus de carburant, vers des aides qui atteignent directement les plus pauvres. Le budget rectificatif prévoit 300 milliards de F CFA pour les arriérés intérieurs, et les petites entreprises devraient être payées en premier. À plus long terme, le moyen le plus sûr de réduire la facture des subventions est une électricité moins chère, ce qui suppose que le Sénégal fasse marcher ses centrales avec du gaz produit localement plutôt qu’avec du fioul importé. Syndicats et patronat devraient cosigner ce socle dans le cadre du pacte national de stabilité sociale que le Premier ministre préside déjà.

Les athlètes sénégalais qui défileront dans le stade Abdoulaye Wade le 31 octobre sont nés vers 2010. Ils vivront l’essentiel de leur vie active avec les conséquences de ce qui sera décidé à Dakar d’ici décembre. L’avertissement lancé en 1994 par le président Abdoulaye Wade reste d’actualité : nul n’a le droit de laisser le navire chavirer. Les responsables politiques sénégalais auront des années pour s’affronter. D’ici à la fin de l’année, le pays a besoin qu’ils soient du même côté de la table.